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乔福香:试论我国的行政公益诉讼
浏览次数:7553发布时间:2016-05-11 09:05

试论我国的行政公益诉讼

               

摘要:在我国的法律制度中尚未建立行政公益诉讼制度,而其在保护社会公益、弥补法治的漏洞、推动我国法制进程等方面具有重要意义。本文将在理论研究的基础上,结合我国实际情况,借鉴国外先进经验,提出在我国构建行政公益诉讼制度的思考。

关键词:行政公益诉讼 必要性 建议

 

一、行政公益诉讼的概念

何谓“行政公益诉讼”,学界众说不一。我国并未形成统一的行政公益诉讼概念。有学者认为,行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不当行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。也有学者认为行政公益诉讼就是指公民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益的事项,对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。笔者认为,行政公益诉讼是公益诉讼的一个分支,是公益诉讼在行政审判领域内的表现形式,在具备公益诉讼共性的同时也有其自身的特殊性。概言之,行政公益诉讼是指特定的国家机关(检察机关)、社会团体或者公民认为行政主体的行政行为侵犯国家、社会公共利益,依法向法院提起行政诉讼的制度。由此可以总结出:(1)行政公益诉讼起诉者必须具备一定的原告资格,必须是“非直接利害关系人”。(2)被诉行政行为必须侵害了国家、社会公共利益。(3)起诉目的必须是为了维护国家和社会公共利益,追求行政行为的合法性。

 

二、行政公益诉讼的外国考察

当今世界,许多发达国家都已确立了行政公益诉讼制度,尽管他们在理论和制度设计上有所区别,但实践证明它们均为侵害公益的行政行为提供了法律上有效的救济途径。

(一)英国

在英国,行政公益诉讼被称为“以公法名义保护私权之诉”,指的是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为了阻止某种违法行为而提起的诉讼。在司法实践中,检察总长是依请求人的请求把他的名字出借给请求人。检察总长如果拒绝出借他的名字,私人就无权以自己的名义起诉。

(二)美国

美国的行政公益诉讼理论亦即私人检察总长理论,是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中,针对被告有关原告没有起诉资格的主张而发挥的理论。[1]根据该理论,在没有可能受司法裁判的实际争端存在的时候,国会不能授权任何人提起诉讼,以决定法律是否违宪或官吏的行为是否越权。但是,尽管宪法包含了有关原告资格的规定,国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系,法律赋予他们的资格仍然有效。[2]由此可以看出,美国司法实践中的原告资格经历了从”法定损害标准”到”双重损害标准”以及到现在的”事实不利影响标准”的演变,这种演变得益于美国行政公益诉讼的发展。

(三)日本

日本的行政公益诉讼也称民众诉讼。《行政事件诉讼法》第5条规定:本法上“民众诉讼”,指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格,请求对国家、公共团体机关违反法规行为,请求纠正的诉讼。《行政事件诉讼法》第四章第42条规定:“民众诉讼及机关诉讼,限于在法律规定的情况下,法律所规定者才能够提起。”民众诉讼具体包括“公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查诉讼”。[3]在日本,民众诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。

三、我国行政公益诉讼的缺失原因

(一)理论上受传统理念的制约

一般认为,行政权本身就是为维护公益而设的,它在行使原则上不受司法审查,私人无权为公益提起诉讼。按照这样一个传统理论,授予一个机关行使某一项行政权,为保证其行为合乎法律规定,就需要设置另外一个监督机关,对该监督机关又需要再设置另一个机关来进行监督。依此,只要行政权在其固有的范围内运作,即使其行为危及或害及公共利益,但没有直接损害私人利益,普通民众就无权借助司法手段对之进行审查,而只能靠公权系统内部解决,靠公权制约公权。

(二)制度上对原告资格的限制

根据我国《行政诉讼法》第二条的规定,可见我国的行政诉讼法以直接利害关系为起诉要件,强调特定权利义务的直接冲突,致使原告资格问题一直是阻碍行政公益诉讼制度建立的首要原因。对于没有特定的受害人或者受害人不确定的行政行为,以我国现行法律制度,由这些行政行为引起的权利被侵害就得不到救济,也就是说这些权利实际上是被剥夺了的。可见传统的原告资格标准已经不适应现代法治社会发展的需求。为满足客观需要,司法也不应该拘泥于传统的标准,建立新型的原告资格标准是符合时代发展潮流。

 

四、在我国建立行政公益诉讼的必要性

笔者认为,在我国建立行政公益诉讼是保护社会秩序和社会公共利益的需要。社会公共利益是指与单独的公民个人没有直接利害关系的社会利益,这里同时也包括不特定的多数人的直接利益。对于个体的利益保护,我国建立了比较完善的保护机制,不仅有行政救助机制,更有司法保障机制。而对于社会公共利益受到的侵害,目前实行的是行政救济程序,没有司法救济程序。权力伴随侵害,不受监督的权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。根据传统的行政”诉讼利益“理论,原告起诉只能就与自己权利或法律上的利益有直接关系的行为来进行。但是,仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者,不会提起诉讼。另外,尽管国家拥有强大的权力体系,但由于权力主体的泛化与责任主体的虚化,国家和社会作为最终受害者时往往因缺乏诉讼代表而得不到救济,这给个别行政机关寻求私利提供了机会。因此为了支持无力主张权利的弱者提起诉讼,为了维护社会公共利益,应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民,就行政机关的违法行为提起行政诉讼。

 

五、构建我国行政公益诉讼制度的建议

笔者认为建立我国的行政公益诉讼制度迫在眉睫,我国行政公益诉讼制度的建立,应该借鉴国外先进法治国家的经验,在我国现实理论的基础上,从当前中国实际出发,逐步确立。具体应从以下几个方面考虑:

(一)在理论上更新诉讼理念,建立行政公益诉讼制度

传统理论认为“无利益即无诉权”,《行政诉讼法》正是受这种传统理论的影响,并且在这种理论的基础上发展了”法律上利害关系”原则,以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有”法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。这样的限制性规定使立法的发展仅限于私益诉讼,公益诉讼制度的建立缺乏理论支持,公民的行政公益诉权自然得不到保护。因此,我们应当更新理念,从而创新制度,建立”以权利制约权力”的行政公益诉讼制度,从而有效地监督行政机关依法行政、增加行政工作的透明度,更好地维护公共利益,建立起真正的法治社会。

(二)在制度上弥补立法上的空白,将行政公益诉讼制度纳入法律体系

立法上的空白直接导致了司法上的审判盲区,因此,笔者建议应该明确行政公益诉讼的原告资格问题。建议赋予无直接利害关系的主体原告资格,只要是出于保护国家和社会公共利益的目的,维持行政行为的合法性,即使没有侵害起诉者的利益,也应该允许其提起行政公益诉讼。对于本身利益受到侵害的,应该按照一般行政诉讼程序来进行。并且在今后的行政诉讼法修订时,应扩大解释”法律上利害关系”原则,拓宽原告资格范围,以法律的形式确立行政公益诉讼原告资格,建立原告资格确认制度。如果行政公益诉讼的受案范围得以确定,我们就必须拓宽提起诉讼的原告主体资格,因为具备原告资格是启动诉讼程序的必要条件。目前,公益诉讼应当由什么人提起,谁具有公益诉讼的原告资格,是我们面临的一个更为具体的问题。从理论上来讲,任何损害公益的行为,都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系,而使他们具备了原告资格。但是,到底怎样确定提起行政公益诉讼的原告主体资格,既可使得最大范围的公民和组织有权提起诉讼维护公共利益,又能防止滥诉行为的发生呢?笔者认为我国应确立以公职机关为主、社会团体和组织为辅、公民个人为补充的多元原告资格制度。

1.赋予检察机关以原告资格,符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。应该肯定,作为法律监督机关的检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权和职责,我国应尽快建立起行政公益诉讼制度。

2.赋予公民以原告资格。只要该公民认为存在可能损害社会公益的行为即可提起行政公益诉讼,这是公民的宪法性权利。为防止公民滥用诉权,造成司法资源的浪费并且影响行政效率,对于那些明知被告并没有违法行为,但为了陷害被告,或给被告制造麻烦使之陷于困境,扰乱其正常工作秩序而起诉的,我国应追究原告的相应法律责任。

3.赋予社会团体以原告资格。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护,以及对政府活动的参与和监督。赋予其原告资格,既有助于保护公共利益,支持弱势群体,增强对抗公权力的力量,又可以简化诉讼环节和节约诉讼资源。与公民相比,社会团体有丰富的专业经验和人力资源。我们赋予其公益诉讼权利,有利于公共利益的切实保护,不仅能在程序上增加分量,而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。为了最大限度地实现公益团体的宗旨和目标,更有效地保护公共利益,我国应该尽快赋予公益团体对相关案件的原告资格。

 (三)在实践中对于公益诉讼的案件不应该置之不理,而应该使其进入司法程序

目前的法制状况下,我国行政公益诉讼制度还没有建立,法院没有受理的依据和审判的程序,所以要使法院受理行政公益诉讼案件的关键还是在于制度上的确立,可见我国行政公益诉讼实践上的种种困境都有待于该制度的建立,制度的建立又依赖于理论的更新,故而从理论到制度再从制度到实践是我国行政公益诉讼的三步走。在此之前,可以通过法律解释的方式,将一些实质性的维护公益的诉讼通过扩大原告资格的方式纳入进来(如火车票涨价案之类),为公益诉讼的实现积累司法经验。在法律制度和法制建设不断完善的今天,人民法院受理行政案件的范围应该进一步扩大,但应该实事求是,从我国的实际情况出发,在建立行政公益诉讼之初,不能一蹴而就,而应该循序渐进、逐步放宽。在这方面可借鉴西方国家和我国台湾地区的经验,先在与公共利益牵涉较大的领域中引入公益诉讼,如环境保护、国有资产保护、垄断性行业等领域,待到行政公益诉讼比较成熟的时候,突破于现行行政诉讼法规定的人身权和财产权,把受案范围逐步扩大到宪法确定保护的各项权益中。

(四)明确行政公益诉讼举证责任的分配

举证责任的合理分配直接影响到诉讼的进行,我国的行政诉讼中一般采取举证责任倒置的规则。笔者认为,为了实现原、被告双方力量的均衡,行政公益诉讼的举证,应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任:(1)由于检察机关具有公诉职能,享有侦查权,收集证据处于有利地位,由检察机关提出的公益诉讼,其举证责任应由公诉人负责;(2)社会团体或公民提起的公益诉讼,其举证责任应部分倒置,即如果原告由于客观原因不能自行收集证据,或收集证据有困难,人民法院应依法调查收集证据,同时行政机关必须能够举证证明自己行为的合法性,要么是有法律依据,要么是说服法官及当事人相信其行为维护或至少不会损害公益,否则将承担败诉后果。

(五)降低或分担诉讼费用

诉讼费用的分担,按各国立法例,诉讼费用一般由败诉方当事人负担,但在实际操作上,则由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大,诉讼费用非常可观,所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外,这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求权。所以我国有必要吸纳其他国家的成熟经验,适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用,在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。例如,法国认为公益诉讼是“当事人提起越权之诉,可以免除律师代理,事先不缴诉讼费用,败诉时按标准收费,极为低廉,是费用少的诉讼。”笔者认为,我国行政公益诉讼的诉讼费用制度可以采用如下做法:(1)检察机关提起的公益诉讼,其必要的费用,由国库统一支出。(2)由公民或社会团体提起的公益诉讼不必事先缴纳诉讼费用,若败诉可以从公益诉讼基金中支出。公益诉讼基金是专门为公益诉讼制度而设立的,其基金的来源可以从胜诉案件的罚金中提留,也可以由社会公众捐赠。(3)我国还要完善法律援助制度,将行政公益诉讼列入法律援助范围。这既有利于支持和鼓励民众提起行政公益诉讼,又不至于因审判费用问题而加重法院负担。此外,我国还应建立激励机制。公益诉讼通常与私人利益并无直接利害关系,原告提起诉讼完全是为了公益,但为此要耗费大量的时间、精力和金钱。因此,我国在制度上应当设计激励机制,如果提起行政公益诉讼的原告是公民或社会组织的,在胜诉后,可依法获得因诉讼而支出的必要补偿,并给予适当奖励。这样有利于鼓励更多的公民监督行政行为,更好地维护社会公共利益。

总之,在我国建立行政公益诉讼制度已经迫在眉睫,但也不能急于求成、一蹴而就,因为公益诉讼制度在我国毕竟是一种新型的制度,也是非常复杂的制度,该制度的确立要受多方面因素的制约。我相信,在不久的将来,我国会建立一套完善的适合我国民主法治进程的行政公益诉讼制度。

 

参考文献:

[1]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:622—623.

[2][美]施瓦茨.行政法[M]徐.炳,译.北京:群众出版社,1996:420.

[3][日]盐野宏.行政法[M].杨建顺,译.北京:法律出版社,1999:432.

[4]郭 茜.试论行政公益诉讼.金卡工程·法经济与法2010年第6期,2010.6

[5]赵 敏.论行政公益诉讼.金卡工程·经济与法2010年第7期,2010.7

[6]徐艳群,杨见云,缪建萍.关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考.江西:江西社会科学,2009.9

[7]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.

 

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